美国的城镇化与启示借鉴

　　近期，笔者根据安排，赴美国华盛顿特区及纽约市进行了为期3周的学习考察。美国是世界上城镇化率最高的国家，中国是世界上城镇化进展最快的国家，虽然中美两国社会制度、文化背景、发展历程不同，但美国在城市规划、建设、管理方面的经验和教训，对我国的城镇化都具有较好的学习借鉴和启示作用。

美国城镇化的经验

　　美国国土面积963.14万平方公里，是北美洲仅次于加拿大的第二大国家。按照美国人口统计网站的数据，2014年美国人口数量已经达到了3.19亿人，是北美洲人口最多的国家，人口密度34.2人/平方公里。美国共有50个州、3043个县（郡）、35153个市、镇（村），约有3500多个大中小城市，城市居住人口超过总人口的92％。美国大小城市设施配套、交通发达、功能齐全、建筑精良、环境优美，现代化水平很高，是全球城市发展和城市化水平最高的国家之一。美国城镇化进程起步于工业革命后期的19世纪30年代，至20世纪60年代基本完成，速度之快、程度之高，令世人瞩目。

　　城镇发展秉持“精明增长”和“新城市主义”的理念。面对城市无限制蔓延的现实，美国继提出“开发管理”、“增长控制”的对策后，又提出了“精明增长”、“城市发展边界设定”和“新城市主义”的理念。“精明增长”和“新城市主义”是一种较为紧凑、集中、高效的发展模式，强调“紧凑性、适宜步行、功能复合、可支付性、环境优化”的五大原则。其城市规划设计有三大要素：一是适宜步行的城市密度，减少机动车使用；二是功能混合，商店、办公楼、公寓、住宅、娱乐和教育设施混合在一起，提高建筑密度；三是连通性，通过廊道联系和分隔邻里社区和功能区，形成交通和绿色空间的线性系统。同时在城市规划上，以功能分区为核心，倡导以“公共交通为导向”和“传统邻里为核心”的发展模式，强调增加建设密度、提高公共服务效率、重视“步行尺度”，有效集约利用公共财政等。

 “城市群”和“大都市区”成为城市发展的高级形态。美国的东西海岸及中北部地区，以“城市群”和“大都市区”为特征的地域空间组织形式连绵不断，城镇化已进入一个高级的发展阶段，呈现出更明显的空间集聚和辐射扩散特征。从区域发展看，其城镇化以非均衡模式为主，选择有发展潜力的城市和区域作为突破口密集投资，促进周围地区快速增长。美国东北部的华盛顿、费城、纽约、波士顿城市带，中部五大湖地区200多个城市产业集聚、形成世界上最庞大的城市群，西部以洛杉矶为代表的加州大都市区，这三大都市群占到了全美国GDP份额的76%。从城镇化的进程看，这些地区已形成密集的城市群(带)，大中小城市（镇）相互搭配、错落有致、分工明确，形成城市发展的高级形态。

　　城乡同步协调发展消除“二元结构”。城市与乡村协调发展、城乡一体化、“二元结构”消失是美国城镇化的重要特征。美国在20世纪50年代前后，实行了在郊区建设“卫星”小城市和鼓励中高收入者在郊区贷款建房的政策，20世纪60年代又推行了“新城市开发法”和“示范城市”试验计划，有力地促进了美国中小城镇的发展，同时也对缩小城乡差距、实现城乡一体化发展起到了有力的促进作用。美国的城乡差别很小，大都市周围100多公里内，很难分清城市和乡村的界限。城市和乡村除主体产业和景观差别外,生活水平及现代文明程度基本趋同。有的研究报告认为，不少美国大都市外围产业链上的村镇居民“幸福指数”甚至高于市内居民，中产阶级家庭沿着产业链向郊外扩展，传统城乡接合部的工作环境和生活质量甚至好于城市中心区。

　　以交通等基础设施建设为先导。美国是一个非常注重基础设施建设的国家，自20世纪30年代以来，乡村的交通、电力、水利及教育、文化、卫生等基础设施的规划建设，取得了显著成效，不仅大部分乡村基础设施和公共服务水平与城市相差无几，而且通过基础设施的高度现代化，实现了村镇现代化，城乡之间的差距大大缩小。美国的交通系统四通八达，公路、铁路、航空等密如蛛网，城乡均衡分布、运输服务安全高效、综合交通体系完善。截至2013年底，美国高速公路通车里程达9.2万公里，约占世界高速公路总里程的近一半，州际和州内及郡内公路更是达到近700万公里，公路网络连接了所有的城市和乡村，连接至每家每户。发达快捷的交通网络和现代化的基础设施，对促进城镇化、城乡一体化、完善城镇空间布局以及经济要素跨区域流动、城乡协调发展、产业合理布局等，起到了有力的促进和支撑作用。

　　生态环保和建筑节能的刚性约束。在城镇化推进过程中，美国将生态环境保护作为城镇建设的重要内容，限制非常严格，规划审批的第一件事就是“环境监测”，对城市公园、绿地建设要求很严，“凡规划确定的绿地，不论土地权属，一律不得改变用途”。纽约、华盛顿特区等都制定了绿色建筑节能标准规范，为新建建筑制定了一系列可持续性的衡量措施，包括强制减少用水量、使用污染排放较低的油漆、地毯、地板和其他材料等，甚至还对填埋处理的建筑垃圾减量，提出定量化指标加以控制。在生态环保方面，美国还建立了密集的保护区,仅沿密西西比河就建立了8个国家公园和野生动物保护区。

　　高度注重城市文化品位的提升。美国非常注重城市设计和特色塑造，虽然建国历史很短，但美国各级政府都十分重视对古建筑和历史文化遗产的保护，注重对历史文化的传承。在华盛顿国家公园广场两侧，依次分布着很多著名的博物馆，如国家档案馆、历史博物馆、自然博物馆、国家艺术馆、非洲艺术馆、印第安艺术馆和航空航天博物馆等，已成为华盛顿城市文化的一部分。在美国，对有价值的老建筑，即使是一幢普通的民宅也会镶嵌历史建筑保护铭牌，并列入保护范围，保留其历史风貌。对于历史街区的改造，一般都采取保留原貌的方法，把临街的墙体整体保留。虽然房子里面改造得比较现代，但从外面看，依然是原汁原味的老建筑。

美国城镇化的教训

　　虽然美国创造了人类城镇化历史上的辉煌成就，但美国也在不断反思和调整城市规划理念，其在城镇化及城市发展中的一些教训，也值得我们深刻反思、引以为戒。

　　一是城市郊区化低密度无限扩张造成土地资源浪费。二战以后，美国高速公路快速发展，市郊之间通勤率大幅提高，同时实行了鼓励居民到郊区定居的住宅抵押贷款保险和补贴制度，形成了“乡村住宅区”和“远郊多功能购物中心”的开发模式，导致大量低层、低密度住宅沿公路向郊区发展，城市大规模“摊大饼”式、非集约化向郊区扩张，不仅造成了交通拥堵、空气污染，也大幅增加了能耗和土地资源浪费。

　　二是城市中心区出现空洞化。都市蔓延、郊区迅速扩张的另一个表现就是中心城市发展缓慢。由于城市功能向郊区分散、产业向郊区外迁，郊区取代城市成为了经济增长的中心，大大削弱了城市发展的基础，出现了城市破旧建筑集中的大片衰败“灰区”，市中心经济空洞化，呈现出颓败的景象。

　　三是公共交通发展不尽平衡。美国的出行方式主要以私人汽车为主，公共交通系统发展不尽平衡。城市郊区化现象比较普遍，不利于形成有效的公交系统。公共交通在低密度的社区运行效率低下，由于缺少足够的乘客，公共交通难以得到政府在政策和财政上更大的支持，致使公交服务质量进一步下降，使得更多的人转向私人交通，由此形成另一种不良循环。

　　四是城市管理出现协调阻滞。美国大都市区内中心城市和郊区失衡发展，大量中产阶级住户迁往郊区，加速了权力重心的转移和地方治理的分散化。各大都市区内的郡、镇、市和学区等互不隶属，各自拥有独立的决策权，大都市、城市、小城镇和学区之间管理协调很难。由于郊区化无序扩张和大都市管辖权的分散化、碎片化，协调起来很难，中心城市无法控制郊区的发展和维护自身地位，出现了管理分割、各自为政、协调协作阻滞等问题。

　　五是能源资源消耗巨大。工业革命后的美国走向抛弃型社会——产品趋向短期甚至一次性使用。20世纪以来，美国城镇化最显著的特征之一，就是城市郊区化的土地低密度开发扩张，这是以巨大的能源消耗为代价的。美国人过多地占有人类的矿产资源，人口仅占世界的6%，却消耗了全球35%的资源。

　　纵观中美两国，城市的体量和数量都很大。美国是世界上城镇化最发达的国家，中国是世界上城镇化发展最快的国家；美国城市化因大量移民而迅速扩张，中国的城镇化靠大批非农人口进城迅速发展。尽管中美两国在城镇化发展上选择了不同的道路，但是两国在发展过程中面临的很多问题都是相同的。美国城市建设的经验和教训，对我们推进新型城镇化建设具有重要的借鉴意义。

　　一是摈弃汽车导向的城市规划是必然选择。汽车导向的城市化是美国城市发展的典型特征。新城市主义代表人物安德尔斯·杜阿尼（AndresDuany）曾指出，上世纪40年代美国联邦住房管理局实施的新的社区设计标准及联邦高速公路项目，促成了一种依赖汽车、缺少社会交往和城市美德的城市住宅结构。他批评现代主义的城市规划缺少人性的考虑，而我国目前的城镇化进程也在慢慢陷入其旧有的窠臼。汽车已开始主导并占据人们生活的主体，城市空间让位于汽车，城市规划不是规划汽车和公路以适应我们的生活，而是人们必须规划自己的生活以适应汽车。一个城市的土地、资源、环境等的承载力是有限的，无限制购买、使用小汽车，同时又希望不拥堵、无污染、环境良好，这只能是幻想。被动应对，仅靠建设宽马路、高架桥，难以解决城市交通问题。《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》强调，要把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间。

　　二是高效、集约、可持续的新型城镇化需要新的规范和标准。我国的城镇化过程，与美国的郊区化进程虽然不尽相同，但在城市密度和土地利用方式上仍有一定的相似性。我国新兴城镇的发展，往往伴随着更为低密度的住宅的蔓延和更为多样化的郊区土地利用方式。很多城市，特别是新兴城市，道路网络大都以主干道为主，路网密度严重不足、稀疏的层次结构突出、车优先于人的弊病十分明显。世界银行发表的研究显示，巴黎每平方公里有133个十字路口、东京有211个，新建设的北京北部只有14个、上海浦东新区也仅17个。有关研究测算，未来15年，中国的城市化将在基础设施建设上投入约5.3万亿美元，但如果通过一系列市场化改革抑制城市低密度无序扩张，更高效、密集、集约的城市化，可以在基础设施支出上节省约1.4万亿美元，相当于2013年全国GDP的15%。因此，当前的现实需求是，应尽快制定更明晰的、具有直接约束力的、差异化分明的新型城镇化规划设计的新规范和新标准。

　　三是公共交通应作为解决城市拥堵的主导方向。交通拥堵是全世界所有大城市的通病，纽约是世界城市中交通最繁忙的城市之一，但是交通拥堵情况却比首都华盛顿、洛杉矶和旧金山等大城市要好。纽约市治理交通拥堵的实践表明，发展公共交通、减少道路车辆，采取切实可行的疏导措施，就有可能解决难题。自1811年以来，纽约市的城市规划经历了3次大更新，但大力发展快捷便利的公共交通，始终是纽约市的一项长期政策。纽约公共交通系统客流量4倍于首都华盛顿和洛杉矶的总和，纽约地铁是全球最大也是最老的地铁系统之一，始建于1869年，经过100多年的发展，逐渐形成了总长度为1355公里、24条地铁线、468个停靠站点的庞大系统，这些线路与地面公共汽车联合组成了覆盖全市的公共交通网络。市内设有公共汽车专用车道，以保障公共汽车通行无阻。很多地铁和公交线路都是一年365天、全天24小时运转。纽约人不以拥有私家车为荣，全美国总共有2亿多辆汽车，人均汽车拥有率约84％，而纽约市是全美国唯一的半数以上家庭没有汽车的城市，曼哈顿区甚至75％以上的家庭都没有汽车。

　　四是创新城市管理体制是城镇化的有力保障。美国的城市行政管理模式比较独特，采取的是类似公司治理结构的管理模式，全美将近一半的中等以上城市设立市政理事会（委员会）管理城市，行政管理机构精简，行政成本低、效率高，城市管理具有整体性，城市建设规划与管理合一，管理职能与层次简单分明、职责清楚。我们应注重学习和借鉴美国这种管理模式，实施城市管理体制综合改革，消除城市管理条块分割的弊病，遵循市场规律、完善城市治理结构，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，提升城市社会治理水平，创新城镇治理方式和管理体制，为新型城镇化提供有力保障。

　　五是加快中西部地区城镇化进程是协调发展的必由之路。美国早期的区域间城镇发展和人口分布也极不均衡，城镇和人口主要分布在东部地区。后来在交通和新产业的发展带动下，各区域城镇和人口逐渐取得均衡。这一方面促进了西部和南部地区的经济发展，另一方面也解决了美国区域发展不协调、不均衡及收入差距大等问题。由于受经济资源禀赋和经济发展差异的影响，我国东中西部地区城镇化发展很不平衡，东中部地区城镇化发展迅速，西部地区大城市很少，中小城镇的规模也很小，呈现出明显的东高西低特征。目前，东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。西部地区城市发育明显不足，导致人口长距离大规模流动、资源大跨度调运，极大地增加了经济社会运行和发展的成本。同时，也导致区域发展差距、收入差距不断拉大，影响了西部稳定、民族团结。李克强总理在2014年政府工作报告中指出，今后一个时期，要着重解决好现有“三个1亿人”问题，其中，通过加快中西部地区发展和城镇化进程，引导约1亿人在中西部地区实现就近城镇化。如何加快中西部城镇建设，使城镇化发展更加协调，在中西部一些发展条件较好的地区，加快培育新的城市群、形成新的增长极，值得我们认真谋划和研究。